Jaka zatem jest sytuacja na dzisiaj i kiedy wreszcie możemy się spodziewać uchwalonej ustawy? W dzisiejszym odcinku podejmuję próbę odpowiedzenia na to pytanie.
Z odcinka dowiesz się między innymi:
-> Jaki jest obecny status projektu ustawy o sygnalistach?
-> Co się zmieniło w projekcie a co pozostało jak wcześniej?
-> Jakie terminy przewidział ustawodawca na wdrożenie procedur w zakresie sygnalistów?
Zapraszam do słuchania!
Projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, czyli tzw. ustawy o sygnalistach, po długiej stagnacji trafił do rozpatrzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów – w wersji z 8 stycznia 2024 r. Obowiązek wdrożenia procedur ma objąć każdy podmiot, prywatny i publiczny, zatrudniający minimum 50 osób, przy czym liczą się nie tylko umowy o pracę, ale również inne formy współpracy. Trzon projektu pozostał niezmieniony; najistotniejsze modyfikacje dotyczą zgłoszeń zewnętrznych – powrotu Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) jako głównego organu i wykreślenia prokuratora. Na przygotowanie procedur wewnętrznych podmioty będą miały około dwóch miesięcy.
Najważniejsze wnioski
- Polska jest znacznie po terminie wdrożenia dyrektywy. Procedury wewnętrzne miały być gotowe w podmiotach publicznych i prywatnych powyżej 250 osób do 17 grudnia 2021 r., a w prywatnych zatrudniających od 50 do 249 osób – do 17 grudnia 2023 r.
- Opóźnienie ma wymiar finansowy – w związku ze skargą Komisji Europejskiej Polska jest na drodze do płacenia wysokich kar.
- Obowiązek wdrożenia obejmie każdy podmiot z minimum 50 osobami zatrudnionymi, licząc również osoby współpracujące na innych podstawach niż umowa o pracę.
- Rzecznik Praw Obywatelskich wraca jako pierwszy organ przyjmujący zgłoszenia zewnętrzne, zastępując Państwową Inspekcję Pracy (PIP) z wcześniejszych wersji projektu.
- Prokurator został wykreślony z katalogu organów, do których można kierować zgłoszenia zewnętrzne.
- Zaświadczenie o podleganiu ochronie wydawane jest na wniosek, a nie obowiązkowo – ale nie wpływa to na ochronę, która co do zasady przysługuje od momentu dokonania zgłoszenia.
Dlaczego opóźnienie w pracach nad ustawą to realny problem?
Bo terminy wynikające z unijnej dyrektywy minęły dawno temu, a przepisów wciąż nie ma – i przekłada się to na wymierne skutki finansowe dla Polski.
Zgodnie z unijną dyrektywą dotyczącą sygnalistów krajowe przepisy powinny być gotowe do 17 grudnia 2021 roku. To była data, do której podmioty publiczne oraz podmioty prywatne zatrudniające powyżej 250 osób miały mieć procedury wewnętrzne w zakresie zgłoszeń przygotowane i wdrożone – czyli te jednostki powinny być już gotowe.
Druga data graniczna to 17 grudnia 2023 roku, kiedy podobne procedury powinny zostać wdrożone w podmiotach prywatnych zatrudniających od 50 do 249 osób.
Jak nietrudno się domyślić, przepisów w tym zakresie wciąż nie uchwalono. To ogromny problem na wielu poziomach: z prawnego punktu widzenia mamy naruszenie zapisów dyrektywy, ale przede wszystkim jesteśmy na drodze do płacenia przez Polskę wysokich kar na skutek skargi Komisji Europejskiej w związku z niewdrożeniem tych przepisów.
Na jakim etapie jest projekt ustawy o sygnalistach?
Po bardzo długim „mieleniu” projektu na poziomie Ministerstwa Pracy trafił on wreszcie do rozpatrzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów.
Mamy już ostatnią wersję projektu z 8 stycznia 2024 roku, stanowiącą załącznik do pisma Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o skierowaniu go na Komitet Stały Rady Ministrów z prośbą o pilne rozpoznanie. Pismo zawiera szereg argumentów – w tym te finansowe i czysto prawne, związane z opóźnieniami wobec wskazanych wyżej dat.
Można się więc spodziewać, że projekt zostanie szybko rozpatrzony przez rząd. Innego wyjścia zresztą nie ma, bo stwierdzenie, że „czas nas goni”, jest już w tym momencie za słabe.
Która to wersja projektu? Tu przyznaję się bez bicia: straciłem rachubę. Zaryzykuję stwierdzenie – i przepraszam, jeżeli się mylę – że na Komitet Stały trafia dziewiąta albo dziesiąta wersja projektu. Skłaniałbym się ku dziesiątej. To rzecz w tym momencie rekordowa.
Kto będzie musiał wdrożyć procedury dla sygnalistów?
Każdy podmiot – prywatny i publiczny – który ma minimum 50 osób zatrudnionych.
Ważna uwaga, o której trzeba pamiętać: nie mówimy tylko o pracownikach zatrudnionych na umowach o pracę. Przepisy posługują się pojęciem osób współpracujących i pracujących na różnych podstawach.
To rozwiązanie jest rozsądne i słuszne, bo odpowiada realiom. Mamy bardzo wiele firm w różnych branżach, które mają zdecydowanie więcej osób na szeroko pojętych kontraktach niż pracowników na etatach. Objęcie ich tymi regulacjami jest bardzo istotne.
Jakie są trzy tryby zgłaszania naruszeń?
Projekt utrzymuje dotychczasowy podział na zgłoszenia wewnętrzne, zgłoszenia zewnętrzne i ujawnienie publiczne.
- Zgłoszenia wewnętrzne – procedury w każdym podmiocie, który ma obowiązek je wdrożyć.
- Zgłoszenia zewnętrzne – kierowane do wskazanych organów publicznych.
- Ujawnienie publiczne – obwarowane pewnymi uwarunkowaniami.
Kolejność jest tu istotna: można dokonać zgłoszenia zewnętrznego bez wcześniejszego zgłoszenia wewnętrznego, ale nie ma możliwości ujawnienia publicznego bez uprzedniego zgłoszenia zewnętrznego. Trzeba więc najpierw zgłosić sprawę zewnętrznie, a dopiero jeżeli z jakichś powodów nie zostanie ona rozpatrzona, otwiera się etap ujawnienia publicznego.
Co może być przedmiotem zgłoszenia?
Przedmiotem zgłoszenia może być naruszenie prawa polegające na działaniu lub zaniechaniu, niezgodne z prawem albo mające na celu obejście prawa, w wymienionych w projekcie dziedzinach. Katalog ulegał delikatnym rozszerzeniom, ale w gruncie rzeczy pozostał niezmieniony.
Dziedziny te obejmują: zamówienia publiczne; usługi, produkty i rynki finansowe; przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; bezpieczeństwo produktów i zgodność z wymogami; bezpieczeństwo transportu; ochronę środowiska; ochronę radiologiczną i bezpieczeństwo jądrowe; bezpieczeństwo żywności i pasz; zdrowie i dobrostan zwierząt; zdrowie publiczne; ochronę konsumentów; ochronę prywatności i danych osobowych; bezpieczeństwo sieci i systemów teleinformatycznych; interesy finansowe Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej; a także rynek wewnętrzny Unii Europejskiej, w tym publicznoprawne zasady konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowanie osób prawnych.
Rozbieżność, która wymaga doprecyzowania
Do tego dochodzi ustęp drugi, który pozwala podmiotom prawnym rozszerzyć możliwość zgłoszeń o naruszenia regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych ustanowionych przez ten podmiot na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
I tu pojawia się wątpliwość. Przepis mówi wyraźnie, że podmiot prawny może dodatkowo ustanowić zgłaszanie naruszeń regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych. Natomiast uzasadnienie do projektu opisuje to inaczej – że regulacje wewnętrzne albo standardy etyczne to w szczególności te obszary, które można dodatkowo objąć możliwością zgłaszania naruszeń.
Innymi słowy, intencja ustawodawcy wynikająca z uzasadnienia nie do końca pokrywa się z treścią przepisu. Można się spodziewać, że zostanie to naprawione na etapie parlamentarnym, ale to jeden z elementów, które wymagałyby doprecyzowania.
Kto może być sygnalistą?
Lista nie uległa zmianom w tej wersji projektu. Sygnalistą może być:
- pracownik i pracownik tymczasowy,
- osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na umowie cywilnoprawnej,
- przedsiębiorca, akcjonariusz lub wspólnik,
- członek zarządu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej,
- osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,
- stażysta, wolontariusz, praktykant,
- funkcjonariusze różnego typu służb (ABW, AW, SKW, SWW i inne),
- żołnierze.
Ta lista była wypracowywana przez kolejne wersje projektu i podlegała zmianom, ale obecnie można ocenić ją dosyć pozytywnie – jest w miarę wyczerpująca.
Co zmieniło się w wersji z 8 stycznia 2024 roku?
Zmian było kilka, ale co ważne – nie dotyczyły w zasadzie zgłoszeń wewnętrznych. Procedura w tym zakresie wygląda już dosyć stabilnie. Zobaczymy oczywiście, co wydarzy się w Sejmie i Senacie, ale na ten moment to bardzo dobra informacja.
Nie oszukujmy się: to właśnie przepisy o zgłoszeniach wewnętrznych budzą największe zainteresowanie podmiotów, które będą musiały wdrożyć procedury u siebie – w tym podmiotów leczniczych. Wiele z nich jest już w jakimś stopniu przygotowanych albo ma świadomość, że przygotowania na pewnym etapie będą musiały być dynamiczne. Z perspektywy prawników obsługujących te podmioty kluczowa jest informacja dla klientów: jak te regulacje wyglądają i co trzeba będzie zrobić.
Istotne zmiany dotyczą natomiast zgłoszeń zewnętrznych.
Powrót Rzecznika Praw Obywatelskich
W najnowszej wersji projektu Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) znowu jest pierwszym i najważniejszym organem, do którego mogą być kierowane zgłoszenia zewnętrzne – oczywiście obok innych organów publicznych. RPO został przy tym wyłączony z definicji organów publicznych jako organ definicyjnie niezależny.
Historia tego rozwiązania jest ciekawa. RPO był wskazany już w pierwszej wersji projektu i – jak można było wyczytać z różnych źródeł, także od samego Rzecznika – podjął działania zmierzające do przygotowania urzędu do obsługi zgłoszeń. Mogłoby się to wydawać dosyć abstrakcyjne, wręcz egzotyczne, ale działania zostały podjęte.
Potem ustawodawca zastosował prawny twist i zamiast Rzecznika pojawiła się Państwowa Inspekcja Pracy (PIP). To było posunięcie całkowicie niezrozumiałe. Trudno dopatrzyć się sensu w kierowaniu do tak wyspecjalizowanej instytucji zgłoszeń dotyczących choćby ochrony danych osobowych – te i tak zostałyby następnie przekierowane do Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Samo założenie było, delikatnie mówiąc, dziwne.
Wykreślenie prokuratora
W ostatnich wersjach projektu wprowadzono możliwość dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do prokuratora w określonym zakresie przestępstw. W najnowszej wersji prokurator został z tego katalogu w ogóle wykreślony. To istotna zmiana.
Zaświadczenie o podleganiu ochronie – już nie obowiązkowe
Wcześniej organ publiczny miał obowiązek wydać zaświadczenie potwierdzające, że zgłaszający naruszenie podlega ochronie. W wersji skierowanej na Komitet Stały zaświadczenie wydawane jest na wniosek zgłaszającego.
Co bardzo istotne: nie wpływa to w żaden sposób na samą ochronę zgłaszającego. Zgłaszający co do zasady podlega ochronie prawnej właściwie od momentu dokonania zgłoszenia – pod warunkiem oczywiście, że zgłoszenie spełnia warunki ustawowe.
Z drobniejszych rzeczy: wyeliminowano termin na wystawienie zaświadczenia, który wcześniej wynosił maksymalnie 30 dni. Tu można się zastanawiać, czy to rozsądne rozwiązanie – skoro nie ma już obowiązku, zaświadczenie wydawane jest na wniosek, a terminu nie ma w ogóle, to powstaje pytanie, jak szybko będzie to realizowane. Pozostaje mieć nadzieję, że wewnętrzne procedury w poszczególnych organach zostaną wypracowane i uda się to robić sprawnie.
Ułatwienie dla sygnalistów: koniec przesłanki interesu publicznego
W rozdziale dotyczącym zakazu działań odwetowych i środków ochrony wyeliminowano przesłankę interesu publicznego w odniesieniu do informacji o naruszeniu.
Obecnie informacja ma być tylko prawdziwa i stanowić informację o naruszeniu prawa. Zniknęła też wcześniejsza zależność między zaświadczeniem a momentem rozpoczęcia ochrony – ochrona przysługuje już z chwilą dokonania zgłoszenia.
Ile czasu podmioty będą miały na wdrożenie procedur?
Około dwóch miesięcy, może odrobinę więcej. Wynika to z połączenia dwóch terminów zapisanych w projekcie.
Po pierwsze, przygotowanie procedur wewnętrznych powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. Po drugie, ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia.
Kiedy to nastąpi? Prognoza z lutego 2024 r. była taka: projekt trafi do parlamentu raczej nie w marcu, ale na pewno w drugim kwartale. Jeżeli parlament się sprężył, a Prezydent nie zgłosiłby uwag do uchwalonych przepisów, przyjęcie mogłoby nastąpić do końca drugiego kwartału.
To prowadziłoby do wniosku, że na wdrożenie procedur w placówkach medycznych przypadłyby miesiące wakacyjne – a to dosyć kiepski i niefortunny czas, bo okres urlopowy. Innego wyjścia jednak raczej nie będzie.
FAQ
Czym jest ustawa o sygnalistach? To potoczna nazwa ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, wdrażającej unijną dyrektywę dotyczącą sygnalistów.
Kto ma obowiązek wdrożyć procedury dla sygnalistów? Zgodnie z projektem – każdy podmiot prywatny i publiczny, który ma minimum 50 osób zatrudnionych, przy czym liczą się nie tylko umowy o pracę, ale też inne formy współpracy.
Do jakiego organu trafiają zgłoszenia zewnętrzne? W wersji projektu z 8 stycznia 2024 r. pierwszym i najważniejszym organem jest Rzecznik Praw Obywatelskich, obok innych organów publicznych. Prokurator został z tego katalogu wykreślony.
Czy trzeba najpierw zgłosić naruszenie wewnątrz organizacji? Nie. Zgłoszenia zewnętrznego można dokonać bez wcześniejszego zgłoszenia wewnętrznego. Nie można natomiast dokonać ujawnienia publicznego bez uprzedniego zgłoszenia zewnętrznego.
Od kiedy sygnalista podlega ochronie? Co do zasady od momentu dokonania zgłoszenia, o ile spełnia ono warunki ustawowe. Zaświadczenie organu wydawane jest obecnie na wniosek i nie warunkuje ochrony.
Czy zgłoszenie musi być dokonane w interesie publicznym? W tej wersji projektu przesłankę interesu publicznego wyeliminowano – informacja ma być prawdziwa i stanowić informację o naruszeniu prawa.
Ile czasu będzie na wdrożenie procedur wewnętrznych? Miesiąc od dnia wejścia w życie ustawy, a sama ustawa wchodzi w życie po upływie miesiąca od ogłoszenia – łącznie około dwóch miesięcy.
Podsumowanie
Po długim okresie stagnacji przy projekcie ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa wreszcie coś się ruszyło. Trzon rozwiązań pozostał ten sam, zgłoszenia wewnętrzne – najważniejsze z punktu widzenia podmiotów wdrażających – wyglądają stabilnie, a najciekawsze zmiany dotyczą zgłoszeń zewnętrznych i statusu zaświadczenia o ochronie.
Wszystko wskazuje na to, że po wakacjach będziemy mieli w odniesieniu do sygnalistów zupełnie inną rzeczywistość – a czasu na przygotowanie nie będzie dużo.
Całości warto posłuchać w 57. odcinku podcastu „Recepta na przepis”. Polecam też odcinki 15 i 25, w których temat sygnalistów omawiamy z gościem bardzo szczegółowo – wiele podniesionych tam uwag wciąż zachowuje aktualność.
Materiał ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej.