Wspólnie z prawniczkami działu prawnego Gardens Tax and Legal: radcą prawnym Agatą Michalak oraz adwokat Małgorzatą Trzeciak, postaramy się w dzisiejszym odcinku rozwiać różne wątpliwości i odpowiedzieć przynajmniej na część pojawiających się pytań praktycznych w tym zakresie.
Z odcinka dowiesz się między innymi:
-> Czy dane dotyczące wynagrodzeń lekarzy są informacją publiczną?
-> Czy placówka medyczna ma obowiązek podać informację dotyczącą ilości wykonanych świadczeń określonego typu?
-> Czy dokumenty z prowadzonych czynności kontrolnych w podmiocie leczniczym stanowią informację publiczną?
Zapraszamy do słuchania!
Placówka medyczna, która ma choćby jeden aktywny kontrakt z Narodowym Funduszem Zdrowia (NFZ), jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej – i to w odniesieniu do całej swojej działalności, także tej komercyjnej. Wynika to z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Placówka wyłącznie komercyjna, nieotrzymująca środków publicznych, takim podmiotem nie jest. Najwięcej wątpliwości budzi udostępnianie wynagrodzeń – lekarz jest w większości orzecznictwa traktowany jako osoba pełniąca funkcję publiczną, ale istnieje też linia mniejszościowa uznająca informację o zarobkach za dobro osobiste podlegające ochronie.
Najważniejsze wnioski
- Jeden aktywny kontrakt z NFZ czyni cały podmiot zobowiązanym do udzielania informacji publicznej – również w zakresie oddziałów i poradni czysto komercyjnych.
- Katalogi z art. 4 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej są otwarte – brak podmiotu na liście z art. 4 nie oznacza, że nie jest on zobowiązany do udzielenia informacji.
- Lekarz nie jest funkcjonariuszem publicznym – art. 44 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przyznaje mu jedynie ochronę prawną należną funkcjonariuszowi publicznemu. Za osobę pełniącą funkcję publiczną jest jednak uznawany w większości orzecznictwa.
- Tajemnica przedsiębiorcy działa tylko wtedy, gdy zostanie wprost zastrzeżona. Bez zastrzeżenia podmiot będzie zobowiązany udostępnić informację, nawet jeżeli faktycznie stanowi ona tajemnicę.
- Dane personalne lekarzy wykonujących konkretne świadczenia nie powinny być udostępniane – nie mają związku z kontrolą wydatkowania środków publicznych i mogłyby naruszać prawo lekarzy do prywatności.
- Zestawienie liczby świadczeń z konkretną diagnozą to prawdopodobnie informacja przetworzona, a jej uzyskanie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego.
O czym jest ten odcinek?
W 54. odcinku podcastu „Recepta na przepis” rozmawiamy we trójkę – z Agatą Michalak i Małgorzatą Trzeciak – o stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej w placówkach medycznych. To temat, który w praktyce wywołuje sporo wątpliwości, głównie z powodu rozbieżności w orzecznictwie i nieostrych pojęć w samych przepisach.
Punkt wyjścia jest wspólny: ustawa o dostępie do informacji publicznej to usankcjonowanie konstytucyjnego prawa każdego obywatela, wynikającego z art. 61 Konstytucji, i należy ocenić ją bardzo pozytywnie. Ograniczeń powinno być jak najmniej, choć pewne wyjątki – przede wszystkim ochrona życia prywatnego, rodzinnego i danych osobowych – są jak najbardziej potrzebne i w ustawie się znajdują.
Zastrzeżenie, które przewija się przez całą rozmowę: niektóre pojęcia użyte w ustawie są nieprecyzyjne i otwarte, co tworzy pole do nadużyć przy składaniu wniosków.
Kto ma obowiązek udzielić informacji publicznej?
Katalog podmiotów zobowiązanych zawiera art. 4 ustawy – ale jest to katalog otwarty. Podmioty są w nim wskazane „w szczególności”, co oznacza, że brak danej jednostki na liście nie przesądza jeszcze, że nie jest ona zobowiązana do udzielenia informacji.
Podobnie wygląda zakres przedmiotowy. Z art. 1 wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a art. 6 jedynie precyzuje, co nią jest – również posługując się formułą „w szczególności”. To także definicja otwarta.
Skąd ta otwartość? Z celu ustawy. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA, wskazuje, że przepisy te mają zapewnić transparentność działań władzy publicznej oraz społeczną kontrolę tego, na co wydatkowane są środki publiczne pochodzące z naszych podatków. Wolą ustawodawcy było więc, żeby definicje nie były zawężone.
Czy placówka wyłącznie komercyjna musi odpowiadać na wnioski?
Nie. Placówka typowo komercyjna, która nie ma zawartych aktywnych kontraktów z NFZ i nie jest w żaden sposób finansowana ze środków publicznych – a jedynie ze środków prywatnych inwestorów i pacjentów – nie jest podmiotem zobowiązanym. Brak tu podstaw, by informacje udzielane przez taką placówkę miały charakter informacji publicznej.
A placówka „mieszana”, z kontraktem NFZ?
Tu odpowiedź jest zupełnie inna i bardzo istotna praktycznie: wystarczy, że choćby jeden oddział czy jedna jednostka jest finansowana z NFZ, aby cały podmiot traktować jako zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. I to nie tylko w zakresie świadczeń finansowanych ze środków publicznych, ale również w odniesieniu do jednostek i oddziałów typowo prywatnych, komercyjnych. Wskazuje na to szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym NSA – właściwie jednoznacznie i bezsprzecznie.
W praktyce wciąż zdarza się przekonanie odwrotne: że skoro placówka ma kontrakt, to obowiązek informacyjny dotyczy wyłącznie działalności objętej kontraktem. Tak nie jest – a przy niektórych kategoriach informacji takie rozdzielenie byłoby zresztą praktycznie niewykonalne. Zakres świadczeń da się jeszcze przypisać, ale przy osobach pracujących i ich wynagrodzeniach trudno wskazać jakikolwiek sensowny podział.
Przykład: placówka prowadzi wiele poradni w ramach działalności ambulatoryjnej, a jednocześnie ma chirurgię jednego dnia objętą kontraktem. Wniosek o informację publiczną nie musi ograniczać się do chirurgii jednego dnia – może objąć całą placówkę.
Jakie są ograniczenia w dostępie do informacji publicznej?
Ograniczenia wynikają z art. 5 ustawy. Dotyczą one przede wszystkim:
- przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych,
- prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2).
Kluczowy jest przy tym wyjątek od wyjątku: ograniczenie z uwagi na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji – w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
Czy lekarz jest osobą pełniącą funkcję publiczną?
W większości orzecznictwa – tak. To jednak pojęcie nieostre, nad którym głowią się sędziowie.
Warto tu odróżnić dwie rzeczy. Art. 44 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty stanowi, że lekarzowi przysługuje ochrona prawna należna funkcjonariuszowi publicznemu. Czy to czyni z niego funkcjonariusza publicznego? Nie – przysługuje mu jedynie ta ochrona prawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się zresztą oboma pojęciami: i osobą pełniącą funkcję publiczną, i funkcjonariuszem publicznym, a oba są nieostre.
Pomocniczo można sięgnąć do art. 115 § 19 Kodeksu karnego, który definiuje osobę pełniącą funkcję publiczną – jest nią m.in. osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi.
Za osoby pełniące funkcję publiczną uznaje się także – co wynika z orzecznictwa – ordynatora czy kierownika oddziału.
Czym jest tajemnica przedsiębiorcy?
To jedno z wielu nieostrych pojęć w tej ustawie – żadne inne przepisy prawa polskiego nie posługują się definicją „tajemnicy przedsiębiorcy”.
Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji operuje pojęciem zbliżonym, ale nie tożsamym: tajemnicą przedsiębiorstwa. Orzecznictwo jest tu co do zasady jednoznaczne – sądy administracyjne przyjmują, że tajemnicę przedsiębiorcy z ustawy o dostępie do informacji publicznej należy traktować tożsamo z tajemnicą przedsiębiorstwa.
Rzecz absolutnie kluczowa praktycznie: wyłączenie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa zadziała tylko wtedy, gdy podmiot wprost ją zastrzeże. Jeżeli takiego zastrzeżenia nie ma, podmiot będzie zobowiązany udostępnić informację – nawet jeśli faktycznie stanowi ona tajemnicę.
Czy wynagrodzenie lekarza podlega udostępnieniu?
Tu w odcinku ścierają się dwa stanowiska – i odzwierciedla to realny rozdźwięk w orzecznictwie.
Stanowisko większościowe: tak. Jeżeli mówimy o podmiocie dysponującym środkami publicznymi, informacja o wynagrodzeniu lekarza powinna zostać udostępniona. Lekarz jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a wynagrodzenie mieści się we wspomnianym wyjątku od wyjątku z art. 5 ust. 2, czyli w „warunkach powierzenia i wykonywania funkcji”. Bez znaczenia jest przy tym, czy lekarz zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę, czy na kontrakcie.
Argument dodatkowy: osoba, która decyduje się na pracę w podmiocie publicznym, powinna być świadoma, że jej wynagrodzenie pochodzi ze środków publicznych – a suweren, jakkolwiek górnolotnie to brzmi, chciałby wiedzieć, na co przeznaczane są jego podatki. Te wynagrodzenia stanowią majątek publiczny, na który wszyscy jako obywatele się składamy.
Zdanie odrębne – linia mniejszościowa: nie. W odcinku pada też konsekwentnie broniony pogląd oparty na orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym:
- informacja o formie zatrudnienia, zajmowanym stanowisku i zakresie czynności pracownika należy do sfery prywatnej, a więc korzysta z wyłączenia z art. 5 ust. 2,
- informacja o zarobkach stanowi informację o statusie materialnym danej osoby, a zatem należy uznać ją za dobro osobiste podlegające ochronie na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego.
Zwolenniczka tego stanowiska sama określa je jako linię mniejszościową, ale podkreśla rzecz istotną: za każdym razem trzeba dokonać przeciwwagi – które dobro jest ważniejsze, dobro ogółu (kontrola wydatkowania pieniędzy publicznych) czy prawo do prywatności jednostki.
A wynagrodzenie dyrektora placówki lub kadry administracyjnej?
Przy osobie kierującej podmiotem ograniczenie nie powinno wystąpić – należy wprost stosować definicję osoby pełniącej funkcję publiczną, a dobro ogółu przeważa.
W odniesieniu do pozostałej kadry administracyjnej – nie lekarzy i nie osób zarządzających – informacje o wynagrodzeniu również mogą być ujawniane, jeżeli są to pracownicy, którzy – jak wskazuje orzecznictwo – mają władczy, decyzyjny wpływ na działanie danej jednostki. To kryterium trzeba oceniać bardzo indywidualnie.
Czy tajemnicę przedsiębiorcy można zastrzec w umowie z dyrektorem?
To pytanie pozostaje w odcinku otwarte – jako teza rzucona do przetestowania, a nie gotowa odpowiedź.
Pomysł jest taki: skoro tajemnica przedsiębiorcy musi zostać wprost zastrzeżona, to czy w kontrakcie cywilnoprawnym z dyrektorem można zdefiniować tajemnicę przedsiębiorcy w sposób obejmujący również wynagrodzenie?
W rozmowie pojawia się wyraźny sceptycyzm: przy osobie kierującej podmiotem takie zastrzeżenie raczej by się nie obroniło, bo mamy tu do czynienia z osobą pełniącą funkcję publiczną. Być może miałoby ono szansę zadziałać w odniesieniu do pracowników bardziej administracyjnych. Nikt z rozmówców nie przypomina sobie, by taki kazus był poruszany w orzecznictwie – i to pytanie zostaje pozostawione słuchaczom jako otwarta wątpliwość.
Siatka płac a wynagrodzenie konkretnej osoby – czy to różnica?
Co do widełek płacowych panuje zgoda: informacja o siatce wynagrodzeń na określonym stanowisku powinna zostać udzielona. Skoro udostępniamy dane o wynagrodzeniu lekarza, to tym bardziej widełki.
Różnica pojawia się dopiero przy wynagrodzeniu konkretnej osoby. Tu odpowiedź brzmi: to zależy od funkcji, jaką dana osoba pełni w jednostce – inaczej ocenimy kierownika czy pracownika administracyjnego z władczym wpływem na działanie jednostki, a inaczej lekarza, któremu – zgodnie z linią mniejszościową – należałoby zagwarantować prawo do ochrony prywatności.
Czy trzeba udostępniać wzory umów z kontrahentami?
Tu odpowiedź jest dwuczęściowa i wszyscy rozmówcy są zgodni.
Umowy zawierane w trybie Prawa zamówień publicznych (PZP) – tak. Wiąże się to z postępowaniem przetargowym, a przepisy PZP bardzo wyraźnie określają, jakie dokumenty i wzory dokumentów się udostępnia. To osobny rozdział, znajdujący się właściwie poza jakąkolwiek oceną.
Wzory umów stosowanych komercyjnie, bez konieczności prowadzenia przetargu – nie. Powinny pozostać tajemnicą danej jednostki. Dlaczego? Bo z samego wzoru nie wynikają jeszcze warunki współpracy, przede wszystkim warunki finansowe – a podstawową funkcją ustawy jest kontrola wydatkowania środków publicznych. Do tego wzory mogą ulegać zmianie w czasie.
Warto znać kontekst takich wniosków: składają je zwykle potencjalni kontrahenci, którzy chcą sprawdzić, jak wyglądają zapisy dotyczące choćby odpowiedzialności – i ocenić, czy nie niosą one dla nich zbyt dużego ryzyka.
Ile świadczeń, kto je wykonał i dlaczego – gdzie przebiega granica?
Zaznaczenie na wstępie: ten wątek rozpatrujemy wyłącznie pod kątem przepisów i od strony prawnej, bez angażowania własnych przekonań.
W ostatnich latach ustawa o dostępie do informacji publicznej uległa pewnemu procesowi upolitycznienia, który wykrzywił relację między ideą tych przepisów a ich praktycznym zastosowaniem. Szczególnie widoczne stało się to przy przepisach dotyczących aborcji – pojawiały się pytania o wykonywanie takich zabiegów i ich liczbę, a według niezweryfikowanych głosów także wnioski o podanie imion i nazwisk lekarzy realizujących te świadczenia, nawet z podziałem na poszczególne przesłanki.
Czy placówka musi podać liczbę wykonanych świadczeń?
Tak – co do tego wszyscy rozmówcy są zgodni. Informacja o liczbie wykonanych świadczeń podlega udostępnieniu.
Czy placówka musi podać dane lekarzy wykonujących świadczenia?
Nie. Informacja publiczna ma umożliwiać kontrolę wydatkowania środków publicznych, a informacja o liczbie przeprowadzonych zabiegów jest w tym celu w pełni wystarczająca. Imię i nazwisko lekarza, który przeprowadził dany zabieg, w żaden sposób nie wpływa na ustalenie, jak wydatkowano środki publiczne. Co więcej, przy sprawach tak delikatnych podawanie personaliów mogłoby prowadzić do naruszenia prawa lekarzy do prywatności.
Pada tu jednak realistyczne zastrzeżenie: ponieważ katalog z art. 6 jest otwarty, ktoś mógłby wykorzystać nieprecyzyjność definicji w tę niebezpieczną stronę i próbować takich danych żądać. Pytanie brzmi raczej, czy odniósłby sukces przed sądem.
Ogólny wniosek jest szerszy niż jeden temat: udostępnianie danych personalnych lekarza wykracza poza cel ustawy. Jeżeli wiemy, że w danym miesiącu wykonano 200 świadczeń określonego rodzaju, cel ustawy – sprawdzenie, jak i jak efektywnie wydatkowane są środki – jest zrealizowany. Dane lekarza niczego tu nie wnoszą.
Czy można żądać podziału świadczeń według przesłanek?
Nie. Wskazanie przyczyn i przesłanek wykonania danej procedury medycznej w żaden sposób nie mówi o tym, jakie środki na nią wydatkowano.
Wiąże się to z orzeczeniami – zapadłymi już jakiś czas temu, ale wciąż funkcjonującymi – z których wynika, że metoda prowadzenia leczenia, metoda lecznicza, nie stanowi informacji publicznej. A zatem ani przesłanki przeprowadzenia zabiegu, ani sposób jego przeprowadzenia nie powinny zostać udostępnione wnioskodawcy.
Czy zestawienie świadczeń z diagnozą to informacja przetworzona?
Najprawdopodobniej tak – i to otwiera zupełnie inną ścieżkę.
Jeżeli wniosek dotyczy liczby wykonanych świadczeń w zestawieniu z konkretną diagnozą, nie jest to informacja, której podmiot udziela od ręki – musi wykonać pewne działania, przeprowadzić statystykę. To pozwala uznać ją za informację przetworzoną.
A informacja przetworzona wiąże się z koniecznością wykazania szczególnego interesu publicznego. Co do zasady wnioskodawca nie musi wykazywać żadnego interesu – może po prostu złożyć krótki wniosek z żądaniami w punktach. Ale przy informacji przetworzonej wymóg wykazania szczególnego interesu publicznego wynika wprost z przepisów.
I tu pada wniosek istotny praktycznie: trudno taki szczególny interes publiczny w tym przypadku wskazać. Być może wybrzmiałby on dla poszczególnych organizacji zajmujących się np. ochroną życia poczętego, ale w społeczeństwie różnorodnym, o różnych poglądach, trudno mówić o interesie w ramach ogółu.
Czy wyniki kontroli i audytów podlegają udostępnieniu?
Tak – zarówno dokumenty z kontroli zewnętrznych, jak i wewnętrznych, o ile dotyczą informacji publicznej.
Kontrole zewnętrzne – na przykład kontrole NFZ, Państwowej Inspekcji Pracy czy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) – nie budzą tu wątpliwości. Ich wyniki powinny być udostępniane.
Kontrole i audyty wewnętrzne – również, przy czym wiele zależy od tego, czego dana kontrola dotyczy. Jeżeli odnosi się do wydatkowania środków publicznych, dokument jak najbardziej podlega udostępnieniu.
Argument dodatkowy stanowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2015 roku, wydany co prawda na gruncie ustawy o finansach publicznych. Trybunał stwierdził w nim, że art. 284 ust. 2 tej ustawy jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim uznawał, że dokumenty wytworzone przez audytora w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego – z wyjątkiem planu audytu i sprawozdania z wykonania planu audytu – nie stanowią informacji publicznej. W odcinku pada pogląd, że skoro taki wyrok zapadł na gruncie ustawy o finansach publicznych, można stosować go przez analogię również do ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Szersze uzasadnienie brzmi tak: chodzi nie tylko o rozporządzanie majątkiem publicznym, ale generalnie o zarządzanie placówką, która albo jest podmiotem publicznym, albo z majątku publicznego korzysta. Jako obywatele mamy prawo sprawdzić zarówno to, jak wydatkowane są nasze pieniądze, jak i to, jak konkretna placówka jest zarządzana – a przy dużych podmiotach leczniczych zarządzanie bywa realnym wyzwaniem.
FAQ
Czy prywatna klinika musi odpowiadać na wnioski o informację publiczną? Placówka wyłącznie komercyjna, bez aktywnych kontraktów z NFZ i bez finansowania ze środków publicznych, nie jest podmiotem zobowiązanym. Sytuacja zmienia się, gdy placówka ma choćby jeden aktywny kontrakt.
Czy obowiązek informacyjny dotyczy tylko działalności objętej kontraktem z NFZ? Nie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym NSA, jeżeli choćby jedna jednostka jest finansowana z NFZ, cały podmiot jest zobowiązany – także w zakresie działalności komercyjnej.
Czy lekarz jest funkcjonariuszem publicznym? Nie. Art. 44 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przyznaje mu jedynie ochronę prawną należną funkcjonariuszowi publicznemu. Za osobę pełniącą funkcję publiczną jest natomiast uznawany w większości orzecznictwa.
Czy wynagrodzenie lekarza jest informacją publiczną? Według stanowiska większościowego tak – mieści się w warunkach powierzenia i wykonywania funkcji przez osobę pełniącą funkcję publiczną, niezależnie od formy zatrudnienia. Istnieje jednak linia mniejszościowa uznająca informację o zarobkach za dobro osobiste podlegające ochronie na gruncie Kodeksu cywilnego.
Kiedy można powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy? Tylko wtedy, gdy została ona wprost zastrzeżona. Bez zastrzeżenia podmiot będzie zobowiązany udostępnić informację, nawet jeżeli faktycznie stanowi ona tajemnicę.
Czy trzeba udostępnić wzory umów z kontrahentami? Wzory umów zawieranych w trybie Prawa zamówień publicznych – tak. Wzory umów stosowanych komercyjnie, bez przetargu – nie, bo nie wynikają z nich warunki współpracy, przede wszystkim finansowe.
Czy placówka musi podać nazwiska lekarzy wykonujących określone świadczenia? Nie. Dane personalne lekarza nie wpływają na ustalenie, jak wydatkowano środki publiczne, a ich udostępnienie mogłoby naruszać prawo lekarza do prywatności.
Czym jest informacja przetworzona i co się z nią wiąże? To informacja, której podmiot nie udziela od ręki – musi wykonać dodatkowe działania, np. przeprowadzić statystykę. Jej uzyskanie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego, podczas gdy przy zwykłej informacji publicznej wnioskodawca co do zasady żadnego interesu wykazywać nie musi.
Podsumowanie
Dostęp do informacji publicznej w placówce medycznej opiera się na jednym pytaniu przewodnim: czy udostępnienie danej informacji realnie służy kontroli tego, jak wydatkowane są środki publiczne i jak placówka jest zarządzana. Tam, gdzie odpowiedź brzmi „tak” – liczba świadczeń, wyniki kontroli, wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne – dostęp powinien być szeroki. Tam, gdzie informacja niczego do tej kontroli nie wnosi, a dotyka sfery prywatnej konkretnego człowieka – jak personalia lekarza wykonującego zabieg – granica jest wyraźna.
Reszta to obszar realnych rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim przy wynagrodzeniach. Warto znać obie linie, bo w konkretnej sprawie każda z nich może się pojawić – i to razem z otwartym pytaniem, czy tajemnicę przedsiębiorcy da się skutecznie zastrzec w umowie z kadrą zarządzającą.
Całej rozmowy, wraz z argumentacją obu stron, warto posłuchać w 54. odcinku podcastu „Recepta na przepis”.
Materiał ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej.