-> Jak należy definiować funkcję profilaktyczną akcyzy?
-> Czy zdanie „Lepiej zapobiegać niż leczyć” da się przełożyć na akcyzę?
-> Czy akcyza na alkohol i wyroby tytoniowe w Polsce wymaga korekty?
Między innymi na te pytania szukamy odpowiedzi z moim dzisiejszym gościem, którym jest Jarosław Neneman, doktor nauk ekonomicznych, były wiceminister finansów odpowiedzialny za podatki, były społeczny doradca Prezydenta RP do spraw samorządu i wykładowca na Uniwersytecie Łódzkim.
Temat naszego dzisiejszego odcinka ściśle wiąże się z 5 edycją warsztatów podatkowych pt. Akcyza a zdrowie. Fiskalne i pozafiskalne funkcje i konsekwencje podatków akcyzowych, które odbędą się 31 maja.
Szczegółowe informacje na temat warsztatów oraz zapisy możliwe są pod tym linkiem: http://www.case-research.eu/pl/call-for-papers-5-warsztaty-podatkowe-akcyza-a-zdrowie-fiskalne-i-pozafiskalne-funkcje-i-konsekwencje-podatkow-akcyzowych-102053
Akcyza pełni funkcję zdrowotną nie dlatego, że wpływy z niej trafiają na programy profilaktyczne (bo najczęściej nie trafiają i zdaniem gościa odcinka trafiać nie powinny), tylko dlatego, że wysyła konsumentowi sygnał cenowy: to, co robisz, kosztuje społeczeństwo więcej, niż widzisz na paragonie. Dlatego akcyzę na alkohol i wyroby tytoniowe coraz częściej nazywa się już nie podatkiem od grzechu (sin tax), lecz podatkiem zdrowotnym (health tax). W Polsce ten mechanizm zadziałał przy papierosach, gdzie odsetek palących wyraźnie spadł, ale zawiódł przy alkoholu – po obniżce akcyzy na wyroby spirytusowe z 2002 r. dostępność ekonomiczna mocnych alkoholi wzrosła dwu- do trzykrotnie.
Najważniejsze wnioski
- Współcześnie akcyza dotyczy w praktyce trzech grup wyrobów: tytoniowych, alkoholu oraz szeroko rozumianych paliw i energii. W kontekście zdrowotnym istotne są wszystkie trzy, także paliwa.
- Funkcja zdrowotna akcyzy polega na sygnale cenowym, a nie na przeznaczeniu wpływów. Znaczenie pieniędzy (kierowanie ich do wyodrębnionych funduszy prewencyjnych) jest z punktu widzenia dobrego systemu finansów publicznych błędem, a same fundusze – jak wynika z doświadczenia ministerialnego gościa – działają słabo albo wcale.
- Skuteczna polityka prozdrowotna stoi na trzech nogach: budowaniu świadomości, zakazach i nakazach oraz dostępności ekonomicznej. Żaden z tych elementów sam nie wystarczy.
- Polityka antynikotynowa w Polsce jest sukcesem, alkoholowa – nie. Przy papierosach zadziałały wszystkie trzy elementy, w tym wymuszone przez Unię Europejską podwyżki opodatkowania. Przy alkoholu zabrakło presji unijnej, a zadziałał silny lobbing branży spirytusowej.
- Akcyza na alkohol jest kwotowa, więc bez podwyżek realnie maleje. Podwyżka o wskaźnik inflacji nie jest podwyżką, tylko dostosowaniem. Podwyżka o 10% przy kilkunastoprocentowej inflacji oznacza, że dostępność ekonomiczna alkoholu dalej rośnie.
- Podwyżki działają najmocniej tam, gdzie najbardziej nam na tym zależy. Przy papierosach uderzają w młodych, którzy dopiero uczą się palić; przy alkoholu – w osoby pijące najwięcej, które odpowiadają za większość kosztów społecznych.
Czym jest podatek akcyzowy i czego dziś dotyczy?
Akcyza to podatek nakładany na wybrane dobra. Jest prosty konstrukcyjnie i ma stosunkowo niewielu podatników, co – jak mówi gość odcinka – czyni z niego „fajny podatek”, łatwy do ogarnięcia. Dodatkowego smaczku dodaje mu to, że ponieważ stawki są wysokie, wokół akcyzy krąży zorganizowana przestępczość.
Historycznie akcyzą obejmowano rzeczy zaskakujące – sól, karty do gry, gumę do żucia. Współcześnie w krajach rozwiniętych sprowadza się ona do trzech grup produktów: wyrobów tytoniowych, alkoholu oraz paliw i energii.
W kontekście zdrowotnym pierwsze skojarzenie to oczywiście wódka i papierosy. Ale opodatkowanie energii i paliw też ma wymiar zdrowotny – i to jest wątek, który w polskiej debacie praktycznie nie istnieje.
Dlaczego akcyzę nazywano podatkiem od grzechu, a dziś nazywa się ją podatkiem zdrowotnym?
Bo zmieniło się uzasadnienie, dla którego się ją nakłada. Przez wiele lat funkcjonowało określenie „podatek od grzechu” (sin tax): picie i palenie to dość grzeszne uciechy, więc można z nich wziąć pieniądze, opór społeczny nie będzie duży, a popyt jest relatywnie nieelastyczny, więc dochody i tak wzrosną.
Dziś patrzy się na to inaczej. Mówi się o health tax – podatku zdrowotnościowym. Punktem wyjścia nie jest już moralna ocena konsumpcji, tylko rachunek kosztów, które ponosi ktoś inny niż strony transakcji.
Czym są koszty zewnętrzne picia, palenia i jeżdżenia samochodem?
To koszty ponoszone przez osoby, które w danej transakcji w ogóle nie uczestniczą. Kiedy kupujemy paczkę papierosów, butelkę wódki czy paliwo, transakcja jest korzystna dla obu stron: sprzedawca zarabia, my dostajemy to, czego chcieliśmy. Tymczasem cierpią osoby trzecie.
Przy papierosach to bierni palacze i system ochrony zdrowia. Przy alkoholu – ofiary wypadków spowodowanych przez pijanych kierowców, ofiary przestępstw popełnianych po alkoholu. Przy samochodach koszty są ogromne i najsłabiej uświadomione: w polskich warunkach około połowy tych kosztów to wypadki, do tego dochodzi hałas, zanieczyszczenie powietrza i zajmowanie przestrzeni.
W ekonomii nazywa się to efektem zewnętrznym. Kupujący go nie uwzględnia, bo nie ma na niego ceny – nie istnieje cena czystego powietrza ani cena tego, że wypadek się nie wydarzył. I właśnie tu pojawia się miejsce dla podatku Pigou, którego jedynym celem jest wysłanie sygnału: to, co robisz, nie kosztuje 2 zł, tylko 5 zł, bo do kosztu wytworzenia trzeba doliczyć koszt społeczny.
Dobrym przykładem z życia jest zakaz palenia w lokalach. Wielu palaczy było nim początkowo oburzonych, a dopiero po jakimś czasie uświadomiło sobie, że wcześniej po prostu zatruwało powietrze innym gościom klubu. Podręcznikowy efekt zewnętrzny.
Czy wpływy z akcyzy powinny być przeznaczane na programy zdrowotne?
Zdaniem gościa odcinka – nie. To jedno z bardziej zaskakujących ustaleń tej rozmowy, bo intuicja podpowiada coś odwrotnego: skoro płacimy akcyzę od alkoholu, to niech te pieniądze wracają w postaci programów antyalkoholowych i antynikotynowych.
Argumenty są trzy. Po pierwsze, dobry system finansów publicznych nie powinien „znaczyć” pieniędzy – nie ma znaczenia, czy złotówka na ochronę zdrowia przypłynęła z akcyzy na papierosy, z akcyzy na paliwo, czy z VAT. Po drugie, sensem akcyzy jest wysłanie sygnału, a nie sfinansowanie konkretnego wydatku. Po trzecie, z doświadczenia ministerialnego: fundusze zasilane na cele prewencji alkoholowej czy nikotynowej najczęściej nie działają w ogóle albo działają bardzo słabo.
Zasada „zanieczyszczający płaci” jest sama w sobie słuszna, ale konsekwentnie doprowadzona do końca prowadzi do absurdu. Skoro leczenie alkoholików mają finansować pijący, to kto ma zapłacić za leczenie chorej tarczycy?
Jedyną zaletą myślenia „z tych pieniędzy sfinansujemy żłobki i leczenie” jest to, że łatwiej przekonuje opinię publiczną. Ale to argument propagandowy, nie ekonomiczny.
Czy akcyza mieści się w pojęciu profilaktyki zdrowotnej?
Profilaktyka zdrowotna nie ma definicji legalnej – rozumie się przez nią cały szereg działań prozdrowotnych. Pokrewne pojęcie promocji zdrowia pojawia się w ustawie o działalności leczniczej i w praktyce oba bywają ze sobą łączone.
Jeśli spojrzeć szeroko, akcyza w tę narrację się wpisuje. Polityka prozdrowotna wobec alkoholu i tytoniu opiera się bowiem na trzech elementach:
- budowaniu świadomości,
- zakazach i nakazach,
- dostępności ekonomicznej papierosów i alkoholu.
Kluczowe jest to, że te trzy elementy muszą współgrać. Nigdy nie działa jedno narzędzie w oderwaniu od pozostałych. To zresztą odpowiedź na pytanie, czy „lepiej zapobiegać niż leczyć” znaczy po prostu „podnosić akcyzę”: nie, potrzebny jest cały szereg działań, w którym element cenowy – zwłaszcza przy wódce – jest bardzo istotny, ale nie jedyny.
Dlaczego polityka antynikotynowa się udała, a alkoholowa nie?
Bo przy papierosach zadziałały wszystkie trzy elementy naraz, a przy alkoholu jeden z nich został świadomie osłabiony.
Warto przypomnieć, że w latach 80. i na początku 90. Polska – obok Norwegii – była wymieniana jako kraj sukcesu w polityce antyalkoholowej, prowadzonej za pomocą wysokich cen, edukacji oraz zakazów i nakazów (jak wyśmiewany dziś zakaz sprzedaży alkoholu przed godziną 13 czy kary dla kierowców). Potem to wszystko legło w gruzach.
Przy papierosach było odwrotnie. Zadziałały zakazy – dziś trudno uwierzyć, że palono w pociągach, na uczelniach i w restauracjach, gdzie sala dla niepalących była czymś w rodzaju skansenu. Zadziałała świadomość, budowana kampaniami finansowanymi przez państwo, w tym słynnym plakatem „Papierosy są do dupy”, którego dziś państwo pewnie by nie sfinansowało. I zadziałała agresywna polityka cenowa – to jednak nie zasługa polskiego rządu, tylko Unii Europejskiej i silnego lobby antynikotynowego, które wymuszało zmiany dyrektyw i podnoszenie opodatkowania. Efekt: odsetek palących Polaków istotnie spadł w ciągu ostatnich 20-30 lat, a wraz z nim choroby odtytoniowe.
Przy alkoholu tej presji zabrakło. Unijne stawki minimalne nie były ruszane od wielu lat i realnie się rozjechały. W 2002 r. – jeśli gościa nie myli pamięć – Grzegorz Kołodko obniżył akcyzę na wyroby spirytusowe o około 30%, a potem stawka była długo utrzymywana z niewielkimi korektami. Skutek: dwu-, dwuipółkrotny, a czasem trzykrotny wzrost dostępności ekonomicznej mocnych alkoholi. Za minimalną płacę czy przeciętne wynagrodzenie można kupić dziś dwa do trzech razy więcej wódki niż wtedy.
Do tego dochodzi silny lobbing branży spirytusowej i oportunizm polityków. Przy papierosach istniała wygodna wymówka: „my byśmy nie chcieli, ale Unia kazała”. Przy wódce takiej wymówki nie ma.
Konsekwencje widać w danych o konsumpcji alkoholu na mieszkańca – Polska jest dziś w europejskiej czołówce – oraz w statystykach marskości wątroby i innych chorób alkoholowych. Problem nie przebija się do opinii publicznej, choć środowisko lekarskie, w tym Naczelna Rada Lekarska (NRL), regularnie apeluje o podnoszenie akcyzy.
Czy podwyżka akcyzy realnie ogranicza palenie i picie?
Tak, choć nie w sposób spektakularny – i to jest właśnie sedno. Elastyczność popytu na papierosy wynosi mniej więcej od 0,3 do 0,5. Oznacza to, że wzrost ceny papierosów o 10% obniża popyt o mniej więcej 3-5%. To wyliczenie dotyczy sytuacji modelowej, w której pozostałe ceny i dochody są stałe. W realnym życiu dochody rosną, więc żeby utrzymać ten sam efekt, podwyżki musiałyby być odpowiednio szybsze.
Ważniejsze jest jednak to, kogo podwyżka boli. Przy papierosach – młodych, uczniów i studentów, którzy mają napięty budżet, a jednocześnie dopiero uczą się palić i łatwiej im przestać. Z punktu widzenia zdrowia publicznego to znakomita wiadomość, bo akcyza uderza dokładnie w tę grupę, na której najbardziej nam zależy. Osoba o wyższych dochodach, która chce palić, i tak będzie paliła.
Przy alkoholu mechanizm jest inny. Koszty społeczne koncentrują się wśród tzw. heavy drinkers – według szacunku gościa (podawanego z pamięci, więc do weryfikacji) kilka do kilkunastu procent pijących odpowiada za 80-90% kosztów społecznych. To właśnie dla nich cena ma największe znaczenie, bo potrzebują dużych ilości alkoholu. Dla przeciętnego konsumenta różnica między butelką za 20 a za 30 zł jest bez znaczenia; dla osoby uzależnionej to realna bariera.
Popularny argument „i tak będę palił, państwo tylko się na mnie bogaci” jest więc częściowo prawdziwy w skali jednostki, ale nietrafiony w skali populacji.
Warto dodać, że gdyby akcyzy nie było i obowiązywał sam VAT, paczka papierosów kosztowałaby około 3,5-4 zł, może 5 zł, gdyby koncerny wzięły część tego tortu. To mniej więcej cena sprzed 20 lat.
Jak powinna wyglądać rozsądna polityka akcyzowa?
Przewidywalnie, stopniowo i z jasną komunikacją. Skoro branża tytoniowa i alkoholowa to w Polsce legalne biznesy, postulaty typu „zakazać” są nie do zrealizowania – a doświadczenia z prohibicją pokazują, że to nie tędy droga. Zostaje polityka cenowa prowadzona z głową.
Trzy zasady, które wybrzmiały w rozmowie:
Po pierwsze, indeksacja. Akcyza na alkohol jest kwotowa (przy papierosach mamy część kwotową i część ad valorem), więc sama inflacja obniża jej udział w cenie. Podwyżka o wskaźnik inflacji nie jest żadną podwyżką, tylko dostosowaniem. Rząd ogłosił wprawdzie pięcioletnią mapę drogową podwyżek, ale zapisał je procentowo, na poziomie 10% – przy obecnej inflacji oznacza to, że dostępność ekonomiczna alkoholu nadal będzie rosła. Rozwiązaniem mogłoby być powiązanie stawki z inflacją z poprzedniego roku powiększoną o punkt procentowy. Przy alkoholu trzeba by dodatkowo nadgonić 20 lat złej polityki akcyzowej.
Po drugie, małe kroki zamiast skoków. Lepiej podnosić co roku o trochę i zapowiedzieć to z wyprzedzeniem niż zaskakiwać rynek jednorazową podwyżką o kilkanaście procent. To lepsze dla biznesu i mniej ryzykowne politycznie – w Polsce ani na świecie nie widziano strajków przeciwko podwyżce ceny wódki czy papierosów. Protesty pojawiały się natomiast przy paliwach, jak we Francji.
Po trzecie, świadomość jako warunek wstępny. Żeby taką politykę dało się w ogóle prowadzić, musi rosnąć społeczne zrozumienie problemu i tego, że akcyza jest jednym z jego elementów. Historia smogu pokazuje, jak szybko to działa: jeszcze dekadę temu mało kto w Polsce o smogu wiedział, a dziś to temat, który realnie zmienia politykę.
Barierą pozostaje oportunizm polityków. Skoro politycy wypominają sobie nawzajem liczbę podwyżek, to wygodniej jest raz mocno podnieść jedną stawkę niż trzy razy po trochu. Efekt? Akcyza na paliwa przez ostatnie 20 lat, poza drobnymi epizodami, nie była podnoszona – mimo że nie ma ku temu uzasadnienia, a koszty zewnętrzne transportu są ogromne. Podobnie działa logika obniżek: obniżanie VAT na wyjątkowo tanią w Polsce żywność czy akcyzy na paliwo to zdaniem gościa psucie sygnału rynkowego. Ten sam zarzut dotyczy preferencyjnych stawek VAT na mięso i wodę, których produkcja i zużycie generują wysokie koszty środowiskowe.
FAQ
Czy akcyza to element profilaktyki zdrowotnej? Profilaktyka zdrowotna nie ma definicji legalnej, ale rozumiana szeroko obejmuje działania prozdrowotne – a akcyza, poprzez wpływ na dostępność ekonomiczną alkoholu i papierosów, taki wpływ wywiera. Jest jednak tylko jednym z trzech elementów, obok świadomości oraz zakazów i nakazów.
Czy pieniądze z akcyzy trafiają na leczenie i profilaktyka uzależnień? Co do zasady nie ma to znaczenia i – zdaniem gościa odcinka – nie powinno być tak konstruowane. Sensem akcyzy jest sygnał cenowy, a nie finansowanie konkretnych wydatków. Fundusze prewencyjne zasilane w ten sposób najczęściej działają słabo.
Dlaczego akcyzę na alkohol trzeba podnosić, skoro nominalnie się nie zmienia? Ponieważ jest kwotowa. Przy inflacji jej udział w cenie wódki spada, więc realny ciężar podatku maleje, a alkohol staje się coraz tańszy w relacji do dochodów.
Czy wyższa cena papierosów naprawdę zmniejsza palenie? Tak. Przy elastyczności popytu na poziomie 0,3-0,5 wzrost ceny o 10% obniża popyt o około 3-5%. Efekt jest najsilniejszy wśród młodych, którzy dopiero zaczynają palić.
Kogo najbardziej dotyka podwyżka akcyzy na alkohol? Osoby pijące najwięcej, dla których wysokie ceny stanowią realną barierę – a to właśnie ta grupa odpowiada za większość kosztów społecznych alkoholu.
Dlaczego akcyza na papierosy rosła, a na wódkę nie? Przy papierosach podwyżki wymuszała Unia Europejska i silne lobby antynikotynowe. Przy alkoholu unijne stawki minimalne nie były ruszane od lat, działa natomiast silny lobbing branży spirytusowej, a politykom brakuje wygodnej wymówki.
Co akcyza na paliwa ma wspólnego ze zdrowiem? Bardzo dużo. Koszty społeczne transportu są ogromne, a w polskich warunkach około połowy z nich to wypadki. Do tego dochodzą zanieczyszczenie powietrza, hałas i zajmowanie przestrzeni. Ta świadomość jest w Polsce najsłabsza ze wszystkich trzech obszarów.
Czy rozwiązaniem nie byłby po prostu zakaz sprzedaży alkoholu i papierosów? Nie. Branża tytoniowa i alkoholowa to w Polsce legalne biznesy, a doświadczenia historyczne z prohibicją pokazują, że taka droga nie działa. Skuteczniejsza jest konsekwentna, stopniowa i zapowiedziana polityka cenowa.
Podsumowanie
Akcyza rzadko bywa opisywana jako narzędzie ochrony zdrowia, a jednak – jeśli spojrzeć na nią przez pryzmat kosztów zewnętrznych – jest jednym z niewielu podatków, w których funkcja pozafiskalna ma realne uzasadnienie ekonomiczne. Nie chodzi o to, żeby „znaczyć” pieniądze i kierować je na programy zdrowotne, tylko o to, żeby cena mówiła prawdę o koszcie konsumpcji.
Polska ma w tym obszarze jeden duży sukces i jedną dużą porażkę. Papierosy pokazują, że trzy elementy – świadomość, zakazy i cena – potrafią zadziałać. Alkohol pokazuje, co się dzieje, gdy jeden z nich zostanie wyłączony na dwie dekady.
Całej rozmowy Maćka Łokaja z dr. Jarosławem Nenemanem, ekonomistą i byłym wiceministrem finansów odpowiedzialnym za podatki, posłuchasz w 24. odcinku podcastu „Recepta na przepis”.